當(dāng)前我國的礦業(yè)活動(dòng)，是以《礦產(chǎn)資源法》為總綱，盡管其中包含了一系列的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)規(guī)制，但核心內(nèi)容是資源法而非產(chǎn)業(yè)法。在礦業(yè)活動(dòng)中非但未能實(shí)現(xiàn)資源與產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)，甚至存有一定程度的相互制約和沖突。

產(chǎn)業(yè)法，是位于宏觀法律層面與微觀制度層面之間的中觀法律體系。產(chǎn)業(yè)法不同于產(chǎn)業(yè)政策，它具有特殊的邏輯結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性。

對(duì)此，礦業(yè)立法工作應(yīng)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為宗旨，以促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，如何提升《礦產(chǎn)資源法》中的產(chǎn)業(yè)屬性？作以更加深入的探討。

　　一、資源法與產(chǎn)業(yè)法的對(duì)立統(tǒng)一性

　《礦產(chǎn)資源法》，顧名思義，其主體是“資源法”，但其中也不乏涵蓋“產(chǎn)業(yè)法”的重要內(nèi)容。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的意義重點(diǎn)體現(xiàn)了對(duì)礦產(chǎn)資源國家權(quán)益的維護(hù)，但在如何促進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面并不給力。

相比之下，我國已經(jīng)頒布了《農(nóng)業(yè)法》、《漁業(yè)法》、《電信法》、《郵政法》、《航空法》、《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》等等產(chǎn)業(yè)法規(guī)。只要略加進(jìn)行比較研究，即可看出其中的差距。

例如，自1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》，即對(duì)建筑許可、發(fā)包承包、工程監(jiān)理、安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、法律責(zé)任等方面作出了詳盡規(guī)定。

再如，2017年3月1日起正式施行的《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，第一條的第一句即是“為了促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)健康繁榮發(fā)展”，足以證明該法律的產(chǎn)業(yè)法屬性。值得關(guān)注的是，在多種新媒體雨后春筍般崛起的新時(shí)代，電影的影響力已經(jīng)日漸衰退，國家尚可通過立法的形式促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

相比之下，礦業(yè)行業(yè)尚沒有完整意義上的礦業(yè)法及地勘法，僅有的關(guān)于產(chǎn)業(yè)管理的規(guī)定亦隱藏于《礦產(chǎn)資源法》中，更未能像其它行業(yè)那樣從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)等多個(gè)角度對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在法律體系上予以技術(shù)支撐。

無可否認(rèn)，礦業(yè)的發(fā)展必然以消耗礦產(chǎn)資源為前提，進(jìn)而也必然形成資源法與產(chǎn)業(yè)法之間的深層次矛盾，但這種沖突并非難以調(diào)和。資源的賦存價(jià)值和使用價(jià)值的本質(zhì)意義均是為人類所用，只要在開發(fā)礦產(chǎn)資源的同時(shí)，做到了在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)，滿足了資源節(jié)約性和環(huán)境友好性，開發(fā)即是最好的保護(hù)。當(dāng)然，要對(duì)資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞“一票否決”，但絕對(duì)不能“因噎廢食”。在實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互促進(jìn)中，其矛盾的表層體現(xiàn)在了“資源、環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)”的矛盾性，但其本質(zhì)特征則完全是礦業(yè)活動(dòng)中各方利益主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。

　　二、礦業(yè)開發(fā)瓶頸制約的歷史緣由

礦業(yè)投資的基本特征是投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，礦產(chǎn)資源勘查隸屬于事業(yè)行為，礦產(chǎn)資源開發(fā)隸屬于企業(yè)行為。盡管如此，在事業(yè)與企業(yè)之間，并沒有難以逾越的鴻溝。在政府部門“大一統(tǒng)”的管理格局下，礦產(chǎn)資源的探、采被結(jié)合得“天衣無縫”，非但沒有成本的概念，在時(shí)間上更是“大干快上”，因此礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)一體化的諸多矛盾并未凸顯。

雖然從上個(gè)世紀(jì)九十年代開始，中國礦業(yè)投資的內(nèi)外部環(huán)境即開始發(fā)生深刻變化，但由于本世紀(jì)初“十年黃金期”的出現(xiàn)，在較大程度上掩蓋了礦業(yè)投資的內(nèi)在規(guī)律。

首先，探礦投資者充分挖掘了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國有地勘單位的“資料家底”，以及國有礦山的“邊角余料”，加之采選技術(shù)的進(jìn)步使得諸多的“非礦”成礦，同時(shí)恰逢礦產(chǎn)品市場價(jià)格的節(jié)節(jié)攀高，從而致使礦業(yè)投資者大都能突破客觀規(guī)律的束縛，在短時(shí)期內(nèi)完成投資回報(bào)并獲得豐厚的利潤。

然而，待“庫存”資料和儲(chǔ)量消耗殆盡，投資者便開始體驗(yàn)到了礦業(yè)投資法則的嚴(yán)酷。此外，一方面礦政管理規(guī)則逐漸完善，各類各級(jí)審批趨于細(xì)化；另一方面局部投資環(huán)境改善乏力，行政審批障礙重重，各種稅費(fèi)難承重負(fù)。正反兩個(gè)方面作用的聚焦發(fā)酵，致使礦業(yè)投資推進(jìn)緩慢，甚至進(jìn)退維谷。

當(dāng)前，中國礦業(yè)投資環(huán)境正在發(fā)生全局性、根本性的變化。當(dāng)前企業(yè)所面臨的困境，這不僅是礦業(yè)投資自然規(guī)律的一種客觀回歸，更是生態(tài)文明建設(shè)大背景下礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一種必然陣痛。對(duì)此，既不能怨天尤人，也不能空抱幻想，而是應(yīng)當(dāng)在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)建設(shè)中，一方面對(duì)礦業(yè)開發(fā)提出更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)的要求，另一方面要在推進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展上進(jìn)行大手筆的策劃。

三、加快推進(jìn)礦業(yè)開發(fā)的主要壁壘

　　（一）管理壁壘

礦業(yè)開發(fā)投資周期長是較難改變的客觀規(guī)律，但如果客觀因素與主觀相互疊加，即有可能把礦業(yè)投資者推向萬劫不復(fù)的境地。因?yàn)檫@種長周期不僅僅是“靜態(tài)”地加重了企業(yè)資金鏈的負(fù)擔(dān)，更可怕的是可能遭遇市場劇烈起伏的旋渦。礦產(chǎn)資源供給市場是“十年黃金期、十年黃土期”交替出現(xiàn)，如果勘查開發(fā)進(jìn)程推進(jìn)遲緩，未能抓住彌足珍貴的幾年“黃金期”，一個(gè)原本預(yù)期可觀的投資項(xiàng)目就可能徹底落空。

當(dāng)前，“勘探-評(píng)價(jià)-建設(shè)”的周期常常在10年左右，最終完成投資回報(bào)常常需要15年以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它行業(yè)的投資回報(bào)周期。為縮短礦業(yè)投資回報(bào)，突破技術(shù)壁壘固然重要，因?yàn)榭辈椤㈤_發(fā)技術(shù)的進(jìn)步無疑能夠較大程度的提高礦業(yè)生產(chǎn)率，但關(guān)鍵途徑之一應(yīng)是突破管理壁壘。當(dāng)前礦業(yè)行業(yè)的管理壁壘主要表現(xiàn)在以下兩大類：

其一，投資主體“四分五裂”。一個(gè)礦業(yè)企業(yè)的建成，需要經(jīng)歷政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)單位多個(gè)主體的再接再厲。每次轉(zhuǎn)手均可能成為遲遲難以逾越的鴻溝。

其二，利益山頭以鄰為壑。尤其在各級(jí)地方地方政府的審批中，設(shè)置關(guān)卡，推諉扯皮，更加拖延了企業(yè)投資者已經(jīng)難以忍受的回收周期。

綜上所述，礦產(chǎn)資源行業(yè)管理者始終能未從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，為礦業(yè)投資者提供快速推進(jìn)項(xiàng)目的便捷和支撐條件。因此，通過整合管理規(guī)制，科學(xué)設(shè)置管理程序，壓縮投資回報(bào)周期，是全行業(yè)的迫切意愿，更是新《礦產(chǎn)資源法》的基本擔(dān)當(dāng)。

　　（二）稅金壁壘

毫無疑問，政府部門的稅金體制與礦業(yè)投資周期的長短直接相關(guān)。如果資金門檻較高，必然使得以資金使用效率為剛性指標(biāo)的企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重、舉步維艱。其中，對(duì)稅、金、費(fèi)、款的收取額度與收取方式，至少在以下幾個(gè)方面經(jīng)得起推敲：

一是該不該收，其名目不但要有政策依據(jù)，更要有理論依據(jù)；

二是該收多少，必須充分均衡各方利益主體的關(guān)系；

三是什么時(shí)間收，如果收取的時(shí)間超前，勢必極大地增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，阻礙了礦業(yè)投資項(xiàng)目的正常推進(jìn)。

其一，稅。稅是國家政治權(quán)利的基本表現(xiàn)。在礦業(yè)行業(yè)，除了與其它行業(yè)相同的一般性稅收外，還有本行業(yè)所特有的資源稅。其理論依據(jù)決定了稅的征繳額度是“沒商量的”，可以在一定的歷史時(shí)期按照“統(tǒng)治者”的意志適當(dāng)調(diào)節(jié)，但其收繳方式則必須是剛性與陽光的。

其二，金。金是礦產(chǎn)資源國家財(cái)產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)。既包括傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源實(shí)物財(cái)產(chǎn)權(quán)，也應(yīng)涵蓋地質(zhì)環(huán)境空間財(cái)產(chǎn)權(quán)。資源、環(huán)境權(quán)益金是國家權(quán)益的最后一條“底線”，即完成“稅、費(fèi)、款”等項(xiàng)征繳后的“剩余”。需要明確，既然是財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場規(guī)則，而非政府權(quán)力來完成履行。

其中重要環(huán)節(jié)是，資源、環(huán)境權(quán)益金核算應(yīng)當(dāng)內(nèi)化至企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，即在財(cái)產(chǎn)被使用完成后或正在使用過程中進(jìn)行收繳。此外還需要明確：

（1）資源權(quán)益金應(yīng)是彈性的。當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格跌至谷底時(shí)，其理論值可能為“負(fù)值”。此時(shí)政府應(yīng)將其作為“不良資產(chǎn)”而對(duì)礦山企業(yè)予以“倒貼”。

（2）環(huán)境權(quán)益金應(yīng)是剛性的。當(dāng)?shù)卣哂?ldquo;一票否決”的權(quán)力，社區(qū)居民也有參與分配的權(quán)利。對(duì)環(huán)境的破壞的補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)滯后，但也不應(yīng)當(dāng)超前，政府完全可將礦山企業(yè)的所有權(quán)作為環(huán)境權(quán)益金的抵押標(biāo)的。

其三，費(fèi)。費(fèi)的本質(zhì)是政府部門的服務(wù)成本。當(dāng)前的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)的初衷是防止跑馬占地，但其額度并未起到宏觀調(diào)控的功能，應(yīng)有的服務(wù)工作也未能履行到位。此項(xiàng)費(fèi)用可以提升，但必須真正承擔(dān)起為礦業(yè)企業(yè)優(yōu)化投資環(huán)境的基本責(zé)任。

其四，款。款是礦產(chǎn)資源投資收益的一種體現(xiàn)，既然是投資收益，就應(yīng)當(dāng)遵循市場投資的一般規(guī)則。合理的紅利是必須的，但其前期的政府壟斷性經(jīng)營與后期的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性經(jīng)營應(yīng)當(dāng)“捆綁”一起統(tǒng)籌考慮。更要避免“擊鼓傳花”式的轉(zhuǎn)讓方式，不管下家“死活”而一甩了之。

當(dāng)前，在礦業(yè)的政策、法律、規(guī)章、制度設(shè)置，一定程度上致使各個(gè)利益主體苦樂不均；也為各級(jí)政府依托權(quán)力，以“期貨”換“現(xiàn)貨”，以“軟貨”換“硬貨”留下足夠的空間。例如，上游勘探者慘淡經(jīng)營，下游開采者日進(jìn)斗金；再如，把礦權(quán)當(dāng)?shù)V產(chǎn)，對(duì)投資者、經(jīng)營者超前透支的行為，堂而皇之，甚至大行其道。因此，只有從法律層面上做好頂層設(shè)計(jì)，方能在礦業(yè)活動(dòng)中充分保護(hù)好各方面利益主體的權(quán)、責(zé)、利。

　　（三）環(huán)境壁壘

必須客觀地認(rèn)識(shí)到，一票否決的環(huán)境紅線既是剛性的，也是彈性的，或者說非一層不變，而是一定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。其主要影響因素包括以下幾個(gè)方面：

　　其一，劃定環(huán)境紅線是在環(huán)保形勢嚴(yán)峻的大背景下頒布的應(yīng)急性措施，其標(biāo)準(zhǔn)和程序尚未定型，亦不排除地方政府受政策紅利的驅(qū)使矯枉過正，逐漸規(guī)范和完善是發(fā)展的必然。

　　其二，地處環(huán)境保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)如為國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)所設(shè)置，在一定的國際、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)背景下，權(quán)衡利弊，緊急避險(xiǎn)，無奈恢復(fù)對(duì)礦產(chǎn)資源開采也是可以理解的。

　其三，資源開采對(duì)環(huán)境的破壞是不可避免的，但也是可以容忍的。伴隨采礦科技和環(huán)保科技的進(jìn)步，其危害程度是可以不斷降低的，對(duì)開采的恢復(fù)是實(shí)事求是的基本體現(xiàn)。

　　四、基于產(chǎn)業(yè)法理念的資源法取向

當(dāng)前，單獨(dú)制定《礦業(yè)法》的時(shí)機(jī)尚不成熟，所慶幸的是，《礦產(chǎn)資源法》修訂在即，立法者應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前企業(yè)生存發(fā)展的角度出發(fā)，改變國家礦產(chǎn)資源保護(hù)的理念，由靜態(tài)保護(hù)向動(dòng)態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)變，樹立起“合理開發(fā)即是最好保護(hù)的理念”，將“時(shí)間”作為礦業(yè)保護(hù)與開發(fā)的重要立法參數(shù)，最大限度地壓縮企業(yè)的時(shí)間成本和資金成本，從而保障中國礦業(yè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

　　1.嚴(yán)格明確稅金征繳的權(quán)重分配和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

各種稅、金、費(fèi)、款的征繳，首先要做好統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、有機(jī)銜接。厘清什么時(shí)候收，每次收多少，從而避免對(duì)企業(yè)資本和收益的提前透支。明晰哪些項(xiàng)多收，哪些項(xiàng)少收，從而實(shí)現(xiàn)國家與企業(yè)間的利益均衡，上游企業(yè)與下游企業(yè)間的利益均衡，事業(yè)單位、國有企業(yè)、民營企業(yè)間的利益均衡。

　　2.明確稅金的宏觀調(diào)控功能和動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。

礦業(yè)稅、金、費(fèi)、款，不僅是國家權(quán)益的重要保障，更是宏觀調(diào)控的重要手段。因此，在保證其征繳標(biāo)的、征繳時(shí)間精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，更要形成與宏觀形勢及市場行情互動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。因此，在法律層面上應(yīng)明確各種稅、金、費(fèi)、款的調(diào)節(jié)幅度，并可以授給各省區(qū)政府一定的自由裁量權(quán)。

　　3.清晰劃定礦業(yè)開發(fā)投資行為的起點(diǎn)與終點(diǎn)。

要明確基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查無償為社會(huì)所用的公益性屬性，將1:5萬礦產(chǎn)調(diào)查作為投資行為的起點(diǎn)，以礦山達(dá)產(chǎn)作為企業(yè)投資第一階段的句號(hào)。此前來自各方面的一切投資行為“統(tǒng)籌兼顧”、“同股同利”。例如，將政府的1:5萬礦調(diào)等前期投資與企業(yè)的后期勘探投資等比例計(jì)股，用經(jīng)濟(jì)手段限制“中途套現(xiàn)退場”。

　　4.要統(tǒng)籌考量政府補(bǔ)貼方案和政府稅費(fèi)調(diào)節(jié)。

應(yīng)平衡好從勘查到開采的各個(gè)階段的投資者利益，防止其中的任何一方大起大落。要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)勘查投空予以適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼。對(duì)資源開采“暴富”的企業(yè)適當(dāng)課以重稅。同時(shí)對(duì)先天稟賦太差的國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，非但可以減免各種稅、費(fèi)，而且還可以適當(dāng)“反哺”，從而保障其可持續(xù)發(fā)展。

　　5.對(duì)權(quán)益金征繳的主體要做到科學(xué)合理定位。

要把體現(xiàn)國家資產(chǎn)所有者權(quán)益的權(quán)益金列為礦山達(dá)產(chǎn)以后再履行的期權(quán)。并從權(quán)、責(zé)、利合理匹配的角度出發(fā)，將資源權(quán)益金的征繳主體劃分至中央和省區(qū)兩級(jí)政府；環(huán)境權(quán)益金的征繳主體確立在市、縣兩級(jí)政府。此外，要將鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)作為人文環(huán)境財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定代表。

　　6.要建立為礦業(yè)投資服務(wù)的專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)。

應(yīng)建立礦業(yè)中介機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入制，其中包括鑒證類、服務(wù)類兩大系列。政府要委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)投資企業(yè)提供政策咨詢與技術(shù)指導(dǎo)，并委托其以所有權(quán)代理的身份對(duì)資源和環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管。企業(yè)也要選擇專業(yè)化的礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)為其提供外事服務(wù)，幫助辦理相關(guān)行政審批手續(xù)，處理各種非正常的法律糾紛。

　　7.政府部門要履行好管服一體化的基本責(zé)任。

現(xiàn)代信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，已經(jīng)給礦業(yè)的監(jiān)管工作提供了強(qiáng)有力的支撐，過去想做而做不到的工作已變得輕而易舉。要提出各種稅費(fèi)繳納的“一攬子清單”，同時(shí)建立政府服務(wù)的“標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”。應(yīng)建立礦業(yè)開發(fā)網(wǎng)絡(luò)審批平臺(tái)及審批現(xiàn)場會(huì)簽制，并對(duì)礦業(yè)行政審批的程序和時(shí)間做出剛性規(guī)定。