近年來，國家放寬油氣勘查開采限制，實行更加嚴格的區(qū)塊退出機制，推行競爭性出讓，培育多元市場主體，國有油企面臨更大的外部競爭壓力和內部改革壓力。深入了解油氣資源改革動向，深刻剖析存在問題與挑戰(zhàn)，對于國有油企改革管理，發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現高質量發(fā)展意義重大。在系統(tǒng)梳理新中國成立以來我國油氣資源管理歷程、明確改革方向的基礎上，詳細論述了中國石油主動適應改革，創(chuàng)新管理實踐，探索形成的礦儲與部署聯動、礦儲內部動態(tài)配置、新區(qū)評價與競爭獲取、有效增儲、儲量價值評估和對外合作等六大機制，并基于國有油企實踐，研究提出礦權退減需突出鼓勵勘探發(fā)現原則、完善出讓區(qū)塊選區(qū)劃設機制、完善儲量動態(tài)管理與探采合一管理、構建油氣資源儲量市場服務體系、給予國有油企制度性安排等5點建議，以更好地助力國內油氣業(yè)務發(fā)展，保障國家能源安全。
油氣資源屬于戰(zhàn)略性礦產資源，關乎國計民生。我國油氣資源管理順應時代發(fā)展，不斷改革演進，服務國家發(fā)展大局。近年來，面對世界百年未有之大變局，我國面臨的外部挑戰(zhàn)前所未有，其中高對外依存度衍生的油氣供應安全風險成為我國必須面對的重大挑戰(zhàn)之一。油氣資源管理改革順應國家需求，按照“加大國內勘探開發(fā)力度、提升接續(xù)保障能力、夯實國內供應基礎保障地位”的總體目標，從激發(fā)市場活力、培育多元市場主體等多方面發(fā)力，出臺系列改革舉措。如何看待改革、適應改革，并在改革的大潮中實現自身穩(wěn)健發(fā)展成為當前國有油企必須面對的問題，本文力求從歷史的維度、發(fā)展的視角、中國石油的實踐等方面分析，研究提出進一步深化油氣資源管理改革的建議，更好地助力國內油氣業(yè)務發(fā)展，保障國家能源安全。
油氣資源管理改革歷程與成就
計劃管理階段（1949—1978年） 我國油氣資源屬國家所有，新中國成立初期由燃料工業(yè)部石油管理總局負責油氣勘探開發(fā)工作，為加強石油普查和勘探工作，1955年起地質部負責石油資源普查工作，中國科學院承擔科學研究工作，石油工業(yè)部負責石油的詳查和開發(fā)工作，兩大部委兼具管理與生產職能，政企合一，油氣資源勘探、開采、銷售按照中央計劃進行，由國家掌控。
計劃向市場轉型階段（1979—1998年） 國家改革開放大背景下，油氣資源管理改革從推動政企分開、健全管理制度和深化對外開放3個層面快速推進，實現三大轉變。一是管理體制實現政企合一向政企分離轉變，組建形成中國石油、中國石化、中國海油勘探開發(fā)主體，礦產資源管理職能劃歸國土資源部集中管理；二是礦產資源管理制度實現從無到有轉變，初步形成以《中華人民共和國礦產資源法》（1986年頒布實施）及礦權區(qū)塊勘查、開采、轉讓3項配套管理辦法為核心的礦產資源管理法律法規(guī)體系，實現了礦產資源所有權、管理權、使用權有效界定與分離；三是油氣上游對外開放實現從無到有、從海到陸的轉變，通過實施專營制度，國內油氣資源實現管控條件下的對外開放。
市場管理體制穩(wěn)定發(fā)展階段（1999—2014年）油氣資源管理在《中華人民共和國礦產資源法》和3個配套管理辦法[3]及2個對外合作條例的法律法規(guī)框架下穩(wěn)定運行（表1），既遵循礦產資源管理的一些通行基本制度，如區(qū)塊登記、有償取得、最低勘查投入制度，也遵循油氣資源管理的一些特殊制度或規(guī)定，如特殊準入資質、實行國家一級管理、試采制度、對外合作專營等。這一階段的管理改革相對平穩(wěn)，總體是在現行法律法規(guī)框架內的調整和健全規(guī)范，沒有原則性、制度性的重大變革，未出臺具有頂層設計性質的改革舉措。
市場管理體制穩(wěn)定發(fā)展階段（1999—2014年）油氣資源管理在《中華人民共和國礦產資源法》和3個配套管理辦法[3]及2個對外合作條例的法律法規(guī)框架下穩(wěn)定運行（表1），既遵循礦產資源管理的一些通行基本制度，如區(qū)塊登記、有償取得、最低勘查投入制度，也遵循油氣資源管理的一些特殊制度或規(guī)定，如特殊準入資質、實行國家一級管理、試采制度、對外合作專營等。這一階段的管理改革相對平穩(wěn)，總體是在現行法律法規(guī)框架內的調整和健全規(guī)范，沒有原則性、制度性的重大變革，未出臺具有頂層設計性質的改革舉措。
國有油氣企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)
（1）全面競爭條件下，管理體制機制存在不適應性，影響整體優(yōu)勢發(fā)揮。國有油企深耕國內油氣勘探開發(fā)70余年，具有重點含油氣盆地整體認識相對清晰、不同類型油氣藏勘探開發(fā)經驗豐富、勘探開發(fā)管理制度與流程科學規(guī)范、資金和技術實力雄厚、勘探開發(fā)研究人才與工程技術隊伍完備系統(tǒng)等五大優(yōu)勢。但是，也應該客觀清醒地認識到，由于歷史沿革、職能定位、機構設置、人員結構、生產組織等諸多原因，存在著管理決策流程長帶來的應變不足、分配機制不夠靈活帶來的激勵不足、地域分割帶來的勘探開發(fā)活力不足、業(yè)務條塊分割帶來的協同聯動不足、內部工程市場分割帶來的成本控制不足等五大問題，嚴重制約著高質量發(fā)展。面對日益開放競爭的上游市場，國有油企只有主動求變、主動適應改革，積極謀求管理體制機制變革，發(fā)揮自身優(yōu)勢、克服自身問題，才能把握機遇，不斷壯大發(fā)展。
（2）礦權改革新政下，探礦權面積大幅萎縮，影響資源發(fā)現接替基礎。礦權是油公司生存發(fā)展的基礎。隨著新政實施，探礦權退出由按勘查投入不足比例退減轉變?yōu)樵囆械狡谘永m(xù)25%硬退減政策，即由“不干要退”變?yōu)?ldquo;干不出來就必須退”，存量礦權退減壓力巨大。中國石油陸上探礦權面積已降至2019年的87×104km2，根據預估，在不獲取新礦權的情況下，到2022年可能降至58×104km2（圖3）。如果政策持續(xù)執(zhí)行，2027年將進一步降至37×104km2，探礦權面積縮減到原來的1/5，對于支撐中國石油國內每年2×108t以上油氣當量產量帶來巨大挑戰(zhàn)。加快勘探開發(fā)節(jié)奏、避免優(yōu)質礦權流失、積極開展前期評價、及時競爭獲取有利新礦權，將是未來國有油企可持續(xù)發(fā)展面臨的迫切問題。
中國石油順應改革的創(chuàng)新實踐
隨著國內油氣勘探開發(fā)持續(xù)推進，非常規(guī)油氣資源已經成為油公司年度增儲上產的重要組成[14]。與常規(guī)油氣藏不同，非常規(guī)油氣藏增儲普遍呈現出：新增地質儲量規(guī)模大但技術可采儲量規(guī)模顯著減少，低油價下經濟可采儲量規(guī)模更少的典型特征。受此影響，公司近年新增儲量整體采收率明顯下降（圖5）。從油公司以經濟可采為核心的儲量資產經營角度出發(fā)，探索形成適應新的資源對象形勢下的儲量評價管理機制是必由之舉。2018年9月，中國石油制定了“石油天然氣儲量管理辦法”，經過3年應用實施及完善，形成了較為成熟的有效增儲評價及管理機制。2019年制定了“頁巖氣儲量計算規(guī)定（試行）”，較好地指導了新類型資源的研究工作。
（2）突出有效增儲意識，嚴把新增儲量質量入口關。首先，遵循從單井到項目的經濟儲量評價思路，針對年度新增儲量尤其是非常規(guī)等低品位資源，強調根據油氣田實際成本和勘探開發(fā)資料開展單井經濟性評價。對于按照公司內部評價達不到最低經濟可采量、初期穩(wěn)定產量或有效厚度等指標要求的單井及區(qū)塊，不納入公司新增儲量范圍。
（3）加強儲量動態(tài)管理，盤活存量儲量價值。為進一步提升公司國內體系儲量精細化、動態(tài)化管理水平，中國石油自2018年起正式將未開發(fā)儲量評價分類工作納入公司及油氣田企業(yè)的儲量常態(tài)化管理范圍。強調以油氣田企業(yè)為主體，以服務生產為目的，油田評價及開發(fā)部門牽頭，按年度開展存量探明未開發(fā)儲量、剩余控制及預測儲量的評價分類，評價重點包括地質認識、技術、經濟、開發(fā)項目可行性等指標。推動可采儲量的全面標定，體現開發(fā)生產實際，減少儲采矛盾。通過全面的分類評價及可采標定工作，進一步厘清了儲量現狀，為油藏評價及產能建設部門提供可升級、可建產開發(fā)的現實儲量區(qū)塊。
（1）形成以剩余經濟可采儲量為核心的儲量價值評估體系。2017年以來，國家相關部委先后發(fā)布一系列油氣礦權儲量改革的意見和辦法，提出有序放開油氣勘查開采體制，允許油氣企業(yè)之間以市場化方式進行礦業(yè)權轉讓等。特別是自然資規(guī)〔2019〕7號文件明確開放油氣勘查開采市場的門檻，為培育礦產資源儲量市場服務體系創(chuàng)造了條件。
適應資源儲量市場化要求，中國石油積極組織開展了市場儲量價值評估方法研究，通過對國內和國際油氣資源儲量交易案例和儲量價值評估方法廣泛調研，提出了不同類型、不同勘探開發(fā)階段資源儲量價值評估方法，推動建立了以剩余經濟可采儲量為核心的儲量價值評估方法，在相關企業(yè)標準中明確了國內和國際儲量價值評估方法，通過近年的推廣應用，效果良好，為推動資源儲量價值化評估奠定了基礎。
（2）建立了價值評估技術平臺，實現了上市儲量獨立自評估。
（3）加強內控管理建設，形成了公司價值儲量管理體系。
建立公司對外合資合作機制 據不完全統(tǒng)計，國內從事常規(guī)與非常規(guī)油氣勘探開發(fā)的市場主體超過50家。開放合作主要通過強強聯合，提升效率與水平，是推動國內勘探開發(fā)業(yè)務高質量發(fā)展的重要手段[16]。為推動高質量合資合作，建立了內競外合的管理機制。
1998年重組改制后，中國石油、中國石化和中國海油3 家央企在全國范圍內開展勘探開發(fā)，已由前期的區(qū)域分割演變?yōu)槿澜诲e，同一盆地多家主體成為常態(tài)。在國家加大勘探開發(fā)力度、保障國家能源安全大背景下，在國家能源局倡導和推動下，中國石油全面開展與中國石化、中國海油合資合作，通過資料共享、成果共享、經驗共享、技術共享、設施共享，實現合作共贏。2019年中國石油與中國海油在北部灣簽訂兩個風險勘探合同，在南堡凹陷、秦南凹陷、龍王廟低位潛山簽訂3個聯合研究合同；與中國石化在準噶爾盆地四棵樹凹陷、阜康—東道海子凹陷、塔里木盆地順北、四川盆地川東等4個領域開展合作研究，中中合作成為合資合作的重要方式。
中國石油積極加強與政府主管部門溝通，及時反映生產經營中的問題和研究認識成果，促進上下良性互動和更契合油氣生產規(guī)律的管理措施落地實施。
深化油氣資源管理改革的幾點建議
探礦權到期退減制度設計中要突出鼓勵勘探發(fā)現原則或考慮采用經濟手段調控 在探礦權到期延續(xù)時，國家要求探礦權人退減一定比例的區(qū)塊面積，是為了盤活尚未發(fā)現的資源和促進更快更有效的發(fā)現，要求退減面積只是一種方法和措施，推進資源的實質性發(fā)現才是主要目地。建議到期退減制度的設計中，從鼓勵發(fā)現的原則出發(fā)，應放寬實質性發(fā)現內涵的認定，并明確已發(fā)現油氣資源的區(qū)域不納入探礦權面積核減基數，包括：已完成轉采或正在申辦采礦權的范圍、已探明或正在辦理探明儲量評審備案的區(qū)域、進行開采報告的區(qū)域、有新領域新層系重大突破性發(fā)現的圈閉區(qū)域等。
另外，可以考慮通過經濟手段取代強制性退減的設計。如采用“累進遞增”方式提高探礦權占用費征收標準和改進征收方式，只要增長幅度和征收節(jié)點設計適當，可以發(fā)揮與行政手段相似的作用并取而代之，體現市場化手段的作用，促進礦權人主動優(yōu)化探礦權結構并提高探礦權使用效率，有助于國家提升資源綜合管理效益。
盡快完善出讓區(qū)塊的選區(qū)劃設機制，并建立成交激勵機制 油公司近年退出大量礦權區(qū)塊，國家出讓授予探礦權相對較少，為提升礦權區(qū)塊出讓規(guī)模和節(jié)奏，應該鼓勵油公司等各類主體參與到出讓區(qū)塊推薦工作。建議：一是規(guī)范出讓區(qū)塊選區(qū)劃設的管理流程和相關規(guī)定。建立可出讓區(qū)塊的推薦/優(yōu)選、劃設/凈礦、儲備、規(guī)劃計劃、出讓預告等流程，補齊前端設計，規(guī)范選區(qū)劃設各個環(huán)節(jié)的管理規(guī)定，讓所有參與選區(qū)劃設者有規(guī)可循、有預期可待。二是鼓勵推薦區(qū)塊，明確成交激勵機制。推薦者享有優(yōu)先獲取權，若最終獲得者為非推薦者，應給予推薦者一定比例的補償或激勵。三是建立面向市場的相應信息管理平臺和預告機制。公開一定信息，同時促進交流共享、相互監(jiān)督、透明管理。在凈礦處理的同時，對擬出讓區(qū)做出預告，可以增加有意向者的判斷和準備時間，試探市場反映并做靈活調整。
對肩負國家重要責任的市場主體給予一定特殊制度安排 在探礦權出讓和退減管理制度設計中，對承擔國家重要義務并承諾考核指標的國有油企，建議增加適當的制度設計：一是在滾動擴邊和夾縫資源的出讓方面，允許有條件的實行協議出讓或邀標競爭出讓；二是借鑒環(huán)保區(qū)管控理念，在納入國家規(guī)劃的重大油氣生產基地，劃定核心區(qū)和控制區(qū)，核心區(qū)不納入核減基數，控制區(qū)降低核減比例等。
完善油氣儲量動態(tài)管理與探采合一管理 轉變政府儲量管理職能，實現從“技術審核”向“備案抽檢”的角色轉變；完善油氣儲量評價規(guī)范和專業(yè)評估師隊伍；簡化儲量評審要件與評審條件，形成能夠促進油氣儲量復算、核算的政策環(huán)境，加強油公司儲量的動態(tài)更新及管理，提升國家油氣儲量管理效能。
油氣探采合一制度中的合規(guī)設計逐步突出產量管理。“探采合一”管理重心是“采”不是“探”，是儲量更是產量，應突出產量管理，明確探礦權期間進行開采的合規(guī)內涵。進入“開采”就報告，適當留出執(zhí)行管理程序時間即可。同時，并行增加相對穩(wěn)定產量作為采礦權登記條件，即相對穩(wěn)定產量或探明儲量兩者有其一就可以作為采礦權登記條件，更符合油氣生產實際，有助于避免資源浪費、縮短采礦權辦理周期、降低管理成本。
構建油氣資源儲量市場服務體系 為確保油氣礦產資源儲量市場的穩(wěn)步推進，建議政府進一步加強對一級市場的規(guī)范管理，并制定相關配套政策，先行試點以國家公司為主體，通過試點實踐逐步消除包括國有資產流失等疑慮后，更加高效有序推進二級市場建設。
適應企業(yè)國際化的現實需求，建議在2020年新油氣資源儲量分類基礎上，結合國內各油公司已有成熟經驗及重要關切，形成資源儲量市場價值評估體系。
滿足未來資源儲量市場化交易需求，規(guī)范資源儲量市場價值評價。借鑒我國區(qū)塊對外招標合同，制定國內油氣企業(yè)合作標準合同及合作機制。研究制定符合國際慣例、公平合理的資源儲量價值評估方法，充分利用國家礦業(yè)權評估師協會力量，結合油公司已有評估師隊伍，建立符合市場需求的油氣儲量資產評估專業(yè)隊伍，形成具有國際水平的儲量評估機構；加強全過程監(jiān)管，確保資源儲量轉讓的公開透明，促進國家油氣資源的高效開發(fā)利用。
建立符合市場經濟規(guī)律的礦權儲量交易市場，進一步完善商業(yè)性礦產勘查市場體系，充分發(fā)揮市場在礦產勘查、開發(fā)資源配置中的基礎作用。在國家油氣資源管理部門的監(jiān)督管理下，建設兼具信息統(tǒng)計、發(fā)布和審批的油氣礦權儲量交易管理信息平臺，推動以市場化的方式進行礦權轉讓和儲量交易，盤活現有儲量資源。規(guī)范中介服務，擴大礦權儲量流轉渠道。支持國有石油企業(yè)與具備資質的國有、地方、民營等企業(yè)，按照產品分成合同等模式，從油氣勘探開展合作，發(fā)現經濟可采儲量后共同開發(fā)。
綜述
國有油企深耕國內上游勘查開發(fā)數十年，先發(fā)與資源優(yōu)勢突出，但同時也存在協同聯動與激勵活力不足等現實問題，深化企業(yè)管理改革成為必然選擇。面對國家油氣資源管理改革大勢，中國石油創(chuàng)新建立礦儲與部署聯動、礦儲內部動態(tài)配置、新區(qū)評價和競爭獲取、有效增儲、儲量價值評價和對外合資合作六大管理機制，部分措施已取得實效。企業(yè)管理機制的轉變背后是管理理念的創(chuàng)新、管理權限的調整、管理辦法的改變，取得顯著成效還需持續(xù)推進落實。
我國油氣資源管理制度還存在部分不利于發(fā)揮市場積極性和提升資源接續(xù)能力的內容，為此提出探礦權到期退減制度設計中突出鼓勵發(fā)現原則、完善出讓區(qū)塊選區(qū)劃設機制、給予國有油企制度性安排、完善油企儲量動態(tài)管理與探采合一管理、構建油氣資源儲量市場服務體系等5 項建議，更好推動國內油氣業(yè)務發(fā)展。（作者信息：李國欣 何海清 曾少華 田軍 段曉文 劉軍平/中國石油勘探與生產分公司；梁 坤 張國生 吳培紅 徐小林 /中國石油勘探開發(fā)研究院）
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